Конституционный плагиат, или Децентрализация как инструмент узурпации

23/12/2019


16 декабря 2019 г. на сайте Верховной Рады был размещен законопроект N2598 о внесении изменений в Конституцию относительно децентрализации власти, зарегистрированный президентом Владимиром Зеленским как безотлагательный на исполнение принятого 9 декабря 2019 г. итогового коммюнике саммита «Нормандской четверки» в Париже, по условиям которого украинские переговорщики обязались в полном объеме выполнить Минские соглашения, направленные на реинтеграцию мятежного Донбасса в состав Украины в «особом статусе».

В действительности законодательные инициативы нынешнего президента можно охарактеризовать словами «все новое - это хорошо забытое старое», поскольку они представляют собой несколько видоизмененную версию проекта конституционной реформы 2015 г. периода правления Петра Порошенко, спровоцировавшей кровавое побоище между правоохранителями и праворадикалами возле Верховной Рады, посредством которой тогдашний хозяин Банковой стремился достичь двух политических целей одновременно: сымитировать выполнение политической части Минских соглашений перед внешним миром и сконцентрировать власть на местах в руках подконтрольных префектов.

 

Согласно опубликованной на сайте парламента пояснительной записке к законопроекту документом предлагаются изменения по децентрализации государственной власти, совершенствованию территориальной организации власти и усилению конституционно-правового статуса местного самоуправления, сообщает «Интерфакс-Украина».

Так, меняются отдельные положения Конституции Украины относительно административно-территориального устройства. В частности, предлагается ввести такой перечень административно-территориальных единиц: громада, округ, область, Автономная Республика Крым. В действующей редакции Конституции закреплен перечень конкретных наименований всех областей Украины.

Предполагается законодательное урегулирование вопросов административно-территориального устройства Украины, в частности порядка образования, ликвидации, установления и изменения границ, наименование и переименование громад, округов, областей, а также их порядка образования, наименования и переименования и отнесения поселений (сел, поселков, городов) к соответствующей категории. Закрепляется, что изменение их границ, наименование и переименование осуществляется с учетом мнения местных жителей.

Изменениями в раздел XI «Местное самоуправление» предлагается закрепление местного самоуправления как права и возможности громады решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. При этом громада определяется как первичный субъект местного самоуправления и юридическое лицо.

На конституционном уровне закрепляется право громады на непосредственное осуществление местного самоуправления путем выборов, местных референдумов, местных инициатив и в других форм, определенных законом. Предусматривается создание представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Такими органами являются окружной, областной совет, их исполкомы. Эти советы назначают и увольняют голову исполкома и по его представлению формируют состав этого органа.

Предлагается на конституционном уровне определить, что право голоса на выборах главы громады, депутатов совета громады имеют дееспособные жители соответствующей громады, постоянно проживающие на ее территории и достигшие на день проведения выборов 18 лет.

Также предусмотрено сокращение срока полномочий главы громады, депутатов ее совета, окружного и облсоветов, избранных на очередных выборах, который составит 4 года. Избрание председателя окружного и облсоветов происходит на основе ротации. При этом срок полномочий председателя составляет 1 год.

Закрепляется материальная и финансовая основа местного самоуправления. В частности определяется, что такой основой является земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы, другие объекты, в коммунальной собственности громады; объекты совместной собственности громад, находящихся в управлении окружных, областных советов; местные налоги и сборы, и другие доходы местных бюджетов.

В то же время предлагается определить, что государство обеспечивает соразмерность финансовых ресурсов и полномочий органов местного самоуправления, определенных Конституцией и законами Украины, а изменение компетенции органа местного самоуправления осуществляется с одновременными соответствующими изменениями в распределении финресурсов.

Раздел XI Конституции Украины также дополняется положением, согласно которому разграничение полномочий между органами местного самоуправления громад, округов, областей определяется законом на основе принципа субсидиарности.

«Вместе с тем децентрализация не означает ослабления центральной власти в таких вопросах, как оборона, внешняя политика, национальная безопасность, верховенство права, соблюдение прав и свобод человека», - подчеркивается в пояснительной записке.

Именно поэтому для административного надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления, координации деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти и осуществления надзора за соблюдением ими Конституции и законов предлагается ввести институт префектов.

Проектом предусматривается, что префекта назначает на должность и освобождает от должности по представлению Кабинета Министров президент Украины. «Префект приостанавливает действие актов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд», - подчеркивается в записке.

Кроме того, законопроектом предусмотрено, что в случае принятия председателем громады, ее советом, окружным, областным советом акта, не соответствующего Конституции Украины и создающего угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности, президент по представлению префекта приостанавливает действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный суд Украины, временно останавливает полномочия председателя громады, состава такого совета и назначает временного государственного уполномоченного.

В случае признания КС Украины акта главы или совета громады, окружного, областного советов не соответствующим Конституции, Верховная Рада по представлению президента досрочно прекращает их полномочия и назначает внеочередные выборы.

В свою очередь, как напоминает «Украинская правда», в 2015 г. тогдашний президент П. Порошенко инициировал законопроект N2217а о внесении изменений в Конституцию, который также предусматривал введение префектов. Этот проект был одобрен 31 июля 2015 г. Конституционным судом и поддержан 31 августа 2015 г. Верховной Радой в первом чтении, но впоследствии был отозван командой В. Зеленского. В общем, эти законопроекты довольно похожи.

Так, в документе от П. Порошенко указывалось, что «префект при осуществлении своих полномочий ответственен перед президентом, подотчетен и подконтролен Кабинету Министров». В проекте В. Зеленского говорится, что «префект при осуществлении своих полномочий подотчетен и подконтролен президенту Украины и Кабинету Министров».

В проекте П. Порошенко было указано, что «систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы: общины, районы, регионы». В проекте В. Зеленского предлагают такие административно-территориальные единицы: «общины, округа, области, Автономная Республика Крым».

 

Справка. 31 августа 2015 г. рассмотрение парламентом президентского законопроекта о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации власти привело к кровавому побоищу между правоохранителями и праворадикалами из партий «Свобода» Олега Тягнибока, Радикальной партии Олега Ляшко и «Правого сектора» Дмитрия Яроша.

При этом главной причиной для столкновений послужили не намерения президента П. Порошенко сконцентрировать власть на местах в руках наделенных диктаторскими полномочиями префектов, а его решение закрепить в разделе 15 «Переходные положения» проекта Конституции пункт 18, который гласит, что особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом.

Обвинив П. Порошенко в «предательстве национальных интересов в пользу Кремля», националисты попытались прорвать милицейский кордон, бросив в оцепление боевую гранату, от взрыва которой погибли четверо служащих Нацгвардии - Александр Костина, Игорь Дебрин, Дмитрий Сластников и Богдан Дацюк, в то время как всего в результате массовых беспорядков пострадали более 140 правоохранителей и гражданских.

Подозреваемый в применении боевой гранаты был задержан еще во время столкновений. Им оказался Игорь Гуменюк, который является участником АТО и бойцом добровольческого батальона патрульной службы МВД «Сич», состоящего из активистов ультраправой партии «Свобода», хотя сами «свободовцы» сразу же отреклись от своего «побратима».

 

Согласно Комплексу мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 г., украинские власти взяли на себя ответственность за «Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей» (п. 11).

Тем самым киевские власти обязались: во-первых, ввести в действие Закон об особом статусе на постоянной основе; во-вторых, закрепить нормы об «особом статусе» в тексте Конституции; в-третьих, провести досрочные местные выборы по согласованию с властями самопровозглашенных республик Донбасса.

Однако данные обязательства так и не были выполнены Киевом, поскольку представители непризнанных республик Донбасса не были допущены к обсуждению поправок в Конституцию в части децентрализации власти, как и не было принято постоянно действующее законодательство об «особом статусе» мятежного региона в составе Украины.

Как известно, Закон об особом статусе Донбасса изначально был принят 16 сентября 2014 г. при П. Порошенко сроком на 3 года, после чего неоднократно продлевался парламентом: последний раз Верховная Рада пролонгировала закон 12 декабря 2019 г. при В. Зеленском, временно продлив его действие до конца 2020 г.

Вместо этого П. Порошенко зафиксировал в Переходных положениях проекта Конституции ссылку на Закон об особом статусе Донбасса, то есть формально в теле Основного закона. «Для внесения изменений в эту норму в будущем, нужно будет пройти полную процедуру внесения изменений в Конституцию, которая предусматривает две сессии Верховной Рады и 300 голосов для окончательной редакции», - сообщил 16 июля 2015 г. источник «Украинской правды».

Вот только сама эта конституционная норма, для изменения которой необходимо 300 голосов парламентариев, содержит ссылку на закон, существующий исключительно на бумаге, который может быть в любой момент изменен или же и вовсе отменен простым большинством в 226 голосов народных депутатов.

Согласно принятым 17 марта 2015 г. изменениям в Закон об особом статусе Донбасса, он вступает в силу после местных выборов, которые должны пройти после вывода «всех незаконных вооруженных формирований, их военной техники, а также боевиков и наемников с территории Украины», то есть после разоружения ополчения и отстранения от власти руководства ЛДНР, что возможно вследствие военного разгрома непризнанных республик Донбасса.

Дополнительными требованиями украинской стороны для проведения местных выборов является вывод мифической «российской армии» и установление контроля над участком границы с Россией на Донбассе, что предусмотрено принятым в тот же день Постановлением Верховной Рады «О признании отдельных районов, городов, поселков и сел Донецкой и Луганской областей временно оккупированными территориями».

Таким образом, «хитрый план» П. Порошенко заключался в том, чтобы включить в Переходные положения Конституции, то есть формально в тело Основного закона, ссылку на недействующий Закон об особом статусе Донбасса, призванный вступить в силу после проведения местных выборов в мятежном регионе на условиях Киева, заведомо неприемлемых для самопровозглашенных ДНР и ЛНР. При желании его можно было изменить или отменить голосами 226 депутатов, формально сохранив отсылающую к нему конституционную норму, для изменения которой необходимо 300 голосов.

Сейчас же президент В. Зеленский, позаимствовав у П. Порошенко лозунг «Вся власть префектам!», попросту не включил в проект изменений в Конституцию нормы о предоставлении «особого статуса» Донбассу, в отличие от своего предшественника, который хотел закрепить этот статус в Переходных положениях Конституции.

Вместе с тем, как отмечает издание «Страна», данный статус нужно искать между строк в президентском законопроекте: речь идет о правках в статью 92 Конституции, где к нормам, которые регулируются принимаемыми ВР законами Украины, относится и «административно-территориальное устройство, правовой статус административно-территориальных единиц».

Теоретически эта норма позволяет легализовать уже принятый ранее Закон об особом статусе Донбасса, либо любой аналогичный закон, который примут в будущем. Например, президент В. Зеленский не раз анонсировал принятие нового отдельного законопроекта по особому статусу Донбасса. И, таким образом, формально избежать необходимости внесения дополнительных изменений в Конституцию. Для принятия закона требуется всего 226 голосов.

Но в таком случае есть и свои подводные камни. Например, даже если допустить, что Закон об особом статусе Донбасса будет принят после этих изменений к Конституции, в будущем парламент сможет в любое время его отменить также простым большинством, либо внести в него существенные изменения.

Кроме того, в Минских соглашениях прямо написано, что «особый статус» Донбасса должен быть закреплен в Конституции, а не просто на уровне закона. И это означает, что нет гарантий, что Россия или другие партнеры по «Нормандской четверке» сочтут этот хитрый ход за прямое выполнение нормы Минских соглашений. В Кремле уже заявили, что «очень внимательно изучат» законопроект «на предмет соответствия Минским договоренностям и «формуле Штайнмайера».

Как видно, «хитрый план» В Зеленского является более примитивным, чем аналогичный план его предшественника: в проекте изменений в Конституцию президент предлагает делегировать Верховной Раде право определять «правовой статус административно-территориальных единиц», что позволит инициаторам законопроекта заявлять о предоставлении «особого статуса» Донбассу без внесения изменений в Основной закон. Это даст возможность киевским властям в любой момент изменить или полностью отменить «особый статус» мятежного региона простым большинством в 226 голосов, поскольку этот статус не прописан в проекте Конституции нынешнего президента, для изменения которой необходимо 300 голосов.

К сожалению, вместо имплементации политической части Минских соглашений «по всем правовым аспектам особого порядка местного самоуправления (особого статуса) отдельных районов Донецкой и Луганской областей» на исполнение принятого 9 декабря 2019 г. итогового коммюнике саммита «Нормандской четверки» в Париже, президент В. Зеленский продолжает заниматься имитацией выполнения принятых на себя международных обязательств в лучших традициях П. Порошенко. Тогда как для политического урегулирования вооруженного конфликта на Востоке необходимо закрепить нормы об «особом статусе» Донбасса непосредственно в тексте Конституции, как это определено в Комплексе мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 г.

 

Политический обозреватель пресс-службы ПСПУ Виктор СИЛЕНКО






 







индекс 01001, г. Киев ул. Крещатик 42-А, офис 13, телефон/факс 483-32-57
Электронная почта: natalia-vitrenko@ukr.net. Мобильный телефон: +380676919398
Пресс-cлужба ПСПУ
Электронная почта: press@vitrenko.org, pspu-post@ukr.net телефон/факс (044) 489-58-95